【doc】威海市土地节约集约利用调研报告

　　威海市土地节约集约利用调研报告第23 卷第11 期山东国土资源2007 年11 威海市国土资源局,山东威海264200土地是经济社会发展的载体,也是保障粮食安 全的战略资源威海市人多地少,随着经济社会的 快速发展,土地供需矛盾日益突出有限的土地资 源要满足吃饭与建设的需要,根本的出路就是 以坚持科学发展观为指导,推进土地资源的节约集 约利用近日,威海市国土资源局对全市土地节约 集约利用的现状,做法,存在的问题及制约因素进行 了调查分析,提出进一步推进节约集约用地的对策 措施 土地利用总体规划修编尚未启动的情况下,近几年 威海市靠申请追加用地指标来缓解用地矛盾而目 前威海市除基本农田外,基本没有建设用地,国家又 严禁占用基本农田,因此追加的规划指标大多只能 落在未利用土地上即使是未利用土地,按照上级 要求,从2007 年开始也要纳入年度计划,不能随意 使用国家新一轮规划修编的重要原则之一就是确 保基本农田数量不降低因此,今后威海市的新增 建设用地空间十分有限 土地资源状况及当前用地形势2土地节约集约利用的做法和成效 1威海市土地资源紧缺,形势严峻全市土 地总面积5698km,其中农用地占80%,建设用地 占133%,未利用土地占67%土地资源情况主 要有以下特点:一是人多地少人均土地面积023 hm,不到全国平均水平的13;人均耕地面积773 m,比全国平均水平低153m二是耕地后备资源 不足虽然还有近4 万hm未利用土地,但是,除去 裸露岩石,零星荒草地和坡度25以上的土地等,目 前可开垦为耕地的后备资源仅有067 万余公顷,耕 地占补平衡的难度很大 2国家土地政策越来越严2003 年以来,国 家把土地作为控制固定资产过快增长,促进经济增 长方式转变的重要手段,国务院连续出台了《关于 深化改革严格土地管理的决定》,《关于加强土地调 控有关问题的通知》等文件,综合运用法律,经济, 行政等手段,加强土地调控,从严土地管理 3威海市新增建设用地空间已十分有限从 威海市上一轮土地利用总体规划的实施情况看, l996OlO 年威海市规划确定可利用的建设用地 指标为l1826hm,到2004 年已经用完在新一轮 近年来,威海市坚持开源与节流并举,扎实推进 土地节约集约利用具体工作中,主要是推行了 三集中,两提高: 21 工业向园区集中 1合理引导产业聚集按照布局合理,产业 聚集,用地集约的原则,科学制定开发区规划,确 定发展方向,划分功能分区,完善各功能区的基础设 施,使进区项目找准位置,尽快开发建设生产,形成 产业链,避免散乱建设,降低土地使用效益2005 年,该市政府出台文件规定,凡在威海市行政区域内 投资建设的工业项目,都要根据规划全部集中到国 家级,省级开发区内,严禁分散零星建设 2鼓励企业退二进三对占据市区黄金地 段低效用地的企业,按照城市规划要求外迂到园区 发展,或进行产业结构调整,腾出土地发展现代服务 业2001 年以来,中心城市搬迁企业100 多家,置 换土地400 余公顷 3提高用地门槛变招商引资为选商择 收稿日期:2007—10—11;修订日期:2007—11—06;编辑:陶卫卫 作者简介:高建斋1956 一,男,山东荣成人,威海市国土资源局局长 3l?第23 卷第11 期山东国土资源2007 年11 资,严格执行国家产业政策,对不符合产业政策及高耗能,高污染的新建项目,不予批准用地仅 2006 年,全市退回不符合产业政策的项目用地申请 100 多个对新上项目,实行项目投资规模和建设 规模控制:国家级开发区和市工业园的土地投资强 度平均不低于3600 万;~hm,省级开发区不低于 3O00~_hm;严禁花园式工厂建设,除特殊要求 外,工业厂房原则上不低于2 层;严禁在工业项目用 地范围内建造成套住宅,专家楼,宾馆,招待所和培 训中心等非生产性配套设施;在各类开发区中,固定 资产投资小于500 万元的项目,原则上不单独供地, 通过租赁厂房解决经营场所 22 农民向城镇集中 按照镇村工业向开发区集中,农民居住向镇区 集中,重点建设区域中心镇的发展思路,根据国家有 关规定,将原来的73 个镇缩并为50 个镇,并重新编 制了小城镇发展规划,通过税收分成等激励措施,引 导新上镇村工业项目集中到开发区,实现资源共享, 有效避免了基础设施重复建设目前,进入开发区 的镇村企业达700 多家,比分散建设节约土地40% 左右同时,坚持因地制宜,分类指导,加快推进新 农村建设,改善农村居住环境,提高农村土地节约集 约利用水平 1对规模大,经济条件一般的空心村,不再 批准新宅基地,按规划拆旧翻新,连片建设,使村庄 建设朝着节约土地,美化环境方向发展全市已整 治空心村670 个,拆旧房盖新房2 万余户,节约土 地330 余公顷 2对经济落后,位置偏远的小村,弱村,支持 强村,强企打破村界,实行兼并,利用宅基地指标统 规划建设村民小区,集中安置被兼并村的村民,既改善了农民居住条件,使弱村脱贫致富,又促进了强 村,强企发展目前,全市实行强村,强企兼并弱村 庄50 多个,集中建设居民楼60 幢,节约土地l30 公顷3按照统筹城乡发展的要求,对有条件的镇 村,积极开展城镇新增建设用地增加和农村建设用 地减少挂钩试点2006 年上报的l1 个挂钩试点项 目,全部获得批准,当年拆旧复垦582hm,使废弃 地得到了有效利用,优化了城乡用地结构拓宽了用 地空间 32?23 住宅向社区集中 1加快城中村改造步伐结合城市发展规 划,确立了力争3 年,确保4 年完成市区主要城中 村改造的工作目标,出台了《市区村庄改造暂行办 法》,制订了一系列优惠政策,加大了城中村改造工 作力度在具体改造工作中,按照改出新社区,改 出新景观,改出新产业的要求,加强规划指导,实 行整体搬迁,成片开发,确保公共基础配套设施与住 宅,商业项目同时开工,同时交付使用,既解决了群 众的后顾之忧,又促进了城市建设和土地集约开发 目前,全市有59 个村庄编制完成了修建性详细规 划,规划总建筑面积1506hm,平均规模约25hm 据粗略测算,改造后的城市土地利用率比改造前提 高了5 2提高集约开发水平在城市建设特别是住宅建设上,始终坚持整体成片开发,规定房地产项目 规划建筑面积3hm以上的土地予以拍卖,有效杜 绝了零星开发造成的配套不全,用地粗放等问题 近几年来,市区新建住宅小区规模普遍在5hm 上同时,在不影响城市景观的前提下,适当提高建筑容积率和居住人口密度,提倡高层,控制低层,鼓 励建设地下停车场2000 年以来,市区先后建起lO 层以上住宅楼200 多幢,比以往建设7 层住宅楼节 约土地30%以上 24 提高土地集约利用指标 为促进企业节约集约用地,威海市建立健全了 土地集约利用指标控制体系,坚持一手抓控制,一手 抓引导,取得了较好成效 1严格控制土地利用出台了工业用地集约 利用控制标准,对全市30 种不同工业项目的投资强 度,容积率,建筑密度等标准进行了详细规定国土 资源等部门严格用地和项目审批,凡是不符合国家, 省和威海市土地集约利用控制标准的项目用地,坚 决压缩用地面积或不予批地 2积极鼓励集约用地对企业利用原场地增 加投资,扩大生产规模而增加建筑容积率,提高土地 利用率的,原则上不再收取或调整土地有偿使用费 通过严格把关和政策引导,全市工业企业的集约用 地意识有了很大提高,涌现出一批节约集约用地的 典型企业如文登市万得集团为节约土地,厂房建 层,容积率达到21,远远超出了国家规定的纺第23 卷第11 期工作研究2007 年11 织业I06的容积率控制指标;经济技术开发区华 盛三角轮胎厂平均每公顷投资强度达到8400 25提高市场化配置水平 1建立土地储备制度,垄断土地一级市场 各市国土资源部门都成立了土地储备中心,通过收 回,收购等方式,逐步将企业搬迁腾出的土地,政府 收回的违法用地等,纳入政府土地储备,根据市场情 况,适时推向市场 2建立健全国有土地使用权招拍挂出让制 度,实现土地资产蕞大价值2002 年,全面建立了 国有土地使用权招拍挂出让制度,对商业,旅游, 娱乐,房地产开发等经营性用地,实行招拍挂出 让2006 年,全市招拍挂出让经营性土地183 宗,实现政府纯收益12 亿元,占土地总收益的比例 由2000 年的6%提高到67%在全面落实经营性 用地招拍挂出让的同时,积极推进工业用地出让 方式的转变,2005 年就开展了工业用地招拍挂出 让试点2007 年,根据上级要求,市政府出台了工 业用地招标拍卖挂牌出让实施意见,全面推行工业 用地招拍挂 3建立地价管理制度,有效防止国有土地资 产流失1998 年,威海市建立了土地级别和基准地 价制度随着经济的发展和城市基础设施状况的改 善,2001 年,2004 年和2007 年,又对土地级别和基 准地价进行了3 次调整,使地价水平与经济发展水 平相适应,保证了国有土地资产的保值和增值 存在的问题及制约因素近几年,威海市在推进土地节约集约利用方面 采取了一些措施,取得了明显成效但存在一些不 容忽视的问题,在一定程度上影响了土地节约集约 利用的进一步推进 1社会各界土地资源忧患意识和节约集约用 地观念不强虽然近年来威海市不断加大节约集约 用地的宣传力度,但仍然有个别地方,用地单位存在 粗放,贪多求大的土地利用观念和方式,甚至有的对 采取提高土地投资强度等措施推进集约用地的做法 认识片面,认为用地的门槛太高,会影响招商引资 2土地利用总体规划的龙头地位没有真正确 立,规划在实际操作中没有得到严格执行土地利 用总体规划是土地管理也是城市建设的龙头,城市 总体规划,村庄和集镇规划中建设用地规模不得突 破土地利用总体规划确定的城市和村庄,集镇建设 用地规模但是在城市发展实际操作中,土地利用 总体规划的龙头地位没有被真正确立,往往是以城 市规划为中心,土地利用总体规划服务于城市规划, 土地利用总体规划的严肃性和权威性没有得到很好 的维护当前,这也与新一轮规划修编的滞后有一 定关系 3土地集约利用考核机制不健全虽然威海 市制定了工业用地集约利用控制标准,建立了土地 集约利用指标体系,但从目前执行的情况看,国土等 部门只能在批地前对投资强度等集约用地标准进行 控制,而在批地后,用地单位是否按照标准进行投 资,建设,由于目前还没有建立多部门参与的,系统 的,操作性强的土地批后监管和考核机制,部分用地 单位在取得土地后的实际建设中并未达到规定的投 资强度蕞低标准 对策措施针对严峻的资源形势和国家日益严格的土地政 策,今后威海市将确立内涵挖潜为主的用地思路,把 土地节约集约利用作为破解资源约束瓶颈的根 本措施,以土地利用方式的转变促进经济增长方式 的转变,实现经济社会又好又快发展 1加大宣传力度,增强全社会的资源忧患和 节约意识采取多种形式,广泛深入宣传国情,市情 和节约集约用地的重要意义,使全社会特别是各级 领导干部树立不求蕞快,但求蕞佳的发展观和 不求蕞多,但求蕞好的招商观,以极少的资源消 耗,获取更大的经济,社会和生态效益同时,要注 重典型引路,通过召开现场会等形式,大力宣传各地 涌现的集约用地典型,充分发挥典型代表的示范,带 动效应,形成珍惜土地,保护资源的良好氛围,使节 约集约用地成为全社会的自觉行动 2科学修编和严格执行土地利用总体规划, 为节约集约用地奠定基础新一轮土地利用总体规 划修编,要通过土地调查,在全面真实地掌握土地利 用现状资料的基础上,本着实事求是,节约集约的原 则,既要严格保护耕地特别是基本农田,又要为经济 社会发展留出用地空间修编完成后,政府应确立 其龙头地位,城市规划,集镇村庄规划的编制和实施 33?第23 卷第11 期山东国土资源2007 年11 必须以土地利用总体规划为前提,与土地利用总体规划相衔接,切实维护土地规划的稳定性,严肃性和 权威性 3建立激励和约束机制,提高土地节约集约 利用水平根据土地法律法规和国家政策,借鉴先 进地市的经验,研究出台政策,鼓励,规范土地利用 行为,落实集约用地各项要求一是以严格标准来 规范集约进一步提高土地节约集约利用控制标 准;低于2000 万元的项目原则上不单独供地,通过 租赁标准厂房解决用地;除行业特殊要求外,不准建 层厂房,纺织,服装,轻,食品,电子,医药,生物等项目,必须建造3 层以上厂房二是以优惠政策 来鼓励集约对投资规模大的重点项目,能够对该 地区产生较大综合效益的低耗能,环保型项目,投资 强度高以及建设3 层以上厂房的项目,优先安排用 地指标对在存量土地上改造厂房,建设多层,增资 扩股的,免缴容积率增加部分的土地出让金通过 财税收入分成等政策,建立合理的利益分配机制,引 导工业项目向开发区集中,实现资源共享,促进土地 集约利用三是以市场手段来强化集约严格执行 工业用地蕞低价标准,全面实施业用地招拍 挂,充分发挥土地价格的杠杆作用,增加用地成 本,使土地使用者自觉节约集约利用土地四是以 考核监管来落实集约首先,要建立地区土地利用 总体评价指标体系和考核办法,成立由经贸,发改, 国土,建设,规划,环保等部门参与的联席会议机制 和考核小组,定期或不定期到各市区,开发区进行考 核和监管,促进各地集约用地整体水平的提升制 定评价体系要坚持科学性,目的性,可操作性和指导 性的原则,可围绕土地开发进度评价指标,土地投入 与产出评价指标及工业用地效益评价指标3 个方面 进行设计定期公布各市区,开发区土地利用考核 评价结果,并进行优奖劣惩,对土地利用情况好,产 出率高的地区给予政策扶持,优先保障用地,而对土 地利用情况不好,产出率低的地区则要限期整改,限 制用地第二,要加大对用地者取得土地后用地情 况的监管在土地出让合同中约定项目建设内容, 投资强度,容积率,绿地率,项目建设开竣工期限,闲 置标准,转让条件,违约责任和赔偿标准等内容建 立项目跟踪管理制度和验收制度,土地出让后,联席 会议有关部门按照各自职责,加强对土地出让合同 实施情况的跟踪管理,对违规违约的,要依法追究责 任,达不到集约用地要求的,不予验收,限期整改,切 实减少土地低效利用和隐性浪费现象的发生 4盘活存量挖掘潜力,拓宽用地空间一是 盘活闲置土地针对造成闲置的不同情况,采取督 促开丁,征收土地闲置费,依法收回等方式进行处 置对收回的土地,根据不同用途,积极促进合理利 用,暂时不能利用的,纳入储备,新J 二建设项目优先 使用闲置土地二是充分利用批而未供的土地严 格实行供地备案制度,对批后的土地长时问未供出 的,将用地指标调整到其他市区使用三是有序推 进城中村改造通过城中村改造,变平房为楼房,增 加容积率,改善居民居住条件,提高土地利用率四 是大力了1=展城镇建设用地增加与农村建设用地减少 挂钩试点作通过争取开展挂钩试点,把具有开 发整理潜力的空闲地和农村宅基地,整理成耕地,把 建设用地指标置换到城镇使用,优化城乡用地结构, 拓宽城镇用地空问 蛩90er0{,{,乜f,g,剐罐寸,《,憎,,时姆,一,汶上山石资源开发专项整合工作全面完成 近日,汶上县I7 宗山石资源采矿杈的成功摘牌总成交价707 万元,出让资源量230 万m,标志着该县山石资源整顿, 整合以及采矿权出让工怍顺利完成该县把山石资源开采,加工纳入科学化,法制 化,规范化管理轨道,头部阶段矿业秩序整 顿规范成果得到巩固 汶上县山石资源主要以花岗岩为主,分布在北部山区,矿区总面积约 6km,远景储 中外商27 家,本地开采户 38 家年开采量约为20 n,产品以板材为主,年加工量达300 万nl产品主要销往北京,上海 等大中城市,部分远销美,韩,目等国家近年来,由于市场对山石资源的需求量大,价 格一路飞涨,受利益的驱使,一些不法分 子无视国土资源法律规定,无序采矿,逃漏缴矿产资源补偿曹,造成资源的严重流 失和浪费《山东省人民政府办公厅转发省 国土资源厅关于开展山石资源开发秩序专项整顿规范工怍的意见的通知》鲁政 办发[2006]105 号下发后,汶上县呆取有力 措施,严厉打击非法采矿行为,规范山石资源开发秩序,对山石资源进行整合,提高 资源利用率,规范采矿权出让程序,使该县 山石资源开发走上了良性发展轨道,促进了矿业经济的健康和可持续发展汶上

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